Kapitalkontrollen: Wenn die G20 doch einmal schweigen wuerden

Ein Kommentar von Jose Antonio Ocampo, Stephany Griffith-Jones und Kevin P. Gallagher

Als der französische Präsident Nicolas Sarkozy als Gastgeber des diesjährigen G20-Gipfels, der am 3. und 4. November in Cannes stattfinden wird, die Zügel übernahm, forderte er den Internationalen Währungsfonds auf, einen erzwingbaren „Verhaltenskodex“ für den Einsatz von Kapitalkontrollen (oder, wie wir lieber sagen, Kapitalbilanzregeln) in der Weltwirtschaft zu entwickeln. Der IWF kam dem nach und veröffentliche im vergangenen April eine Reihe vorläufiger Leitlinien.

Auf der Tagesordnung der G20, die auf eine Stärkung der Finanzregulierung abzielt, fehlt die Regulierung grenzüberschreitender Kapitalflüsse seltsamerweise. Dabei sie sind ein zentrales Element bei der finanziellen Volatilität, die die Rufe nach stärkerer Regulierung überhaupt erst hat aufkommen lassen. Der IWF hat nachgewiesen, dass jene Länder, die Kapitalbilanzregeln einsetzten, zu den während der schlimmsten Phase der globalen Finanzkrise am wenigsten stark betroffenen Ländern gehörten. Seit 2009 akzeptiert er, dass derartige Regeln nützlich sind, um den massiven Zufluss von „heißem Geld“ in die Schwellenmärkte unter Kontrolle zu halten, und empfiehlt sie sogar.

Trotzdem ist der vom IWF vorgeschlagene Kodex, auch wenn er ein Schritt in die richtige Richtung ist, fehlgeleitet. Eine Billigung der Leitlinien des Fonds durch die G20 wäre daher für eine Weltwirtschaft, die gerade versucht, sich von einer Finanzkrise zu erholen und zugleich die nächste zu verhindern, unklug.

Angesichts niedriger Zinsen und einer langsamen Konjunkturerholung in den entwickelten Ländern, die mit hohen Zinsen und einem hohen Wachstum in den Schwellenmärkten einherging, strömten die Investoren in Scharen von Ersteren in Letztere – nach Brasilien, Chile, Südkorea, Taiwan und anderswo. In den letzten Monaten dann flohen sie aus diesen Schwellenländern, was einmal mehr zeigte, wie volatil und gefährlich derartige Kapitalflüsse sind...

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Frühjahrstagung in Washington: Kleiner Clash im IWF

Der brasilianische Finanzminister, Guido Mantega, der im letzten Jahr als erster offen von „Währungskriegen“ sprach, machte auf der Frühjahrstagung von IWF und Weltbank erneut von sich reden. Im Steuerungsausschuss des Fonds, dem Internationalen Währungs- und Finanzausschuss (IMFC), stellte er klar, dass Brasilien (wie viele andere Entwicklungsländer auch) zwar den Kurswechsel des IWF, wonach Kapitalverkehrskontrollen ein legitimes Instrument der Wirtschaftspolitik sind, begrüße, dass er aber „jegliche Leitlinien, Rahmenwerke oder ‚Verhaltenskodices‘“ zurückweise, die die betroffenen Länder in ihrem politischen Spielraum einschränken könnten.

In seiner Rede beklagte Mantega, dass die diesbezüglichen Versuche des IWF zu wenig die Push-Faktoren und die Politik der wichtigsten Industrieländer berücksichtigen würden, die die exzessiven Kapitalzuflüsse der letzten Zeit in die Schwellenländer ausgelöst hätten. Kapitalverkehrskontrollen und andere Regulierungsversuche seien „Maßnahmen der Selbstverteidigung“ und als solche absolut legitim. „Ironischerweise“, so Mantega, „sind einige Länder, die verantwortlich sind für die tiefste Krise seit der Großen Depression und die erstmal ihre eigenen Probleme lösen müssen, begierig darauf aus, dem Rest der Welt Verhaltenskodices vorzuschreiben.“

Mit dem Rückenwind des jüngsten BRICS-Gipfels wies der brasilianische Finanzminister darauf hin, dass die Liberalisierung des Kapitalverkehrs keineswegs zu den ursprünglichen Zielen des IWF gehöre und Artikel VI der IWF-Satzung sogar besage, dass „Mitglieder solche Kontrollen ausüben können, wenn sie notwendig zur Regulierung internationaler Kapitalbewegungen sind“. Desweiteren beklagte Mantega, der in außergewöhnlicher Offenheit zu den IMFC-Mitgliedern sprach, den langsamen und unzureichenden Fortschritt der Governance-Reformen im IWF und lies es sich nicht nehmen, das Versagen des Fonds vor den jüngsten Finanzkrise zu zitieren, die das eigene Unabhängige Evaluierungsbüro dem IWF jüngst attestiert hatte. – Aus dem offiziellen Kommuniqué des IMFC (>>> Dokumente von der IWF/Weltbank-Frühjahrstagung) ist diese Kritik allerdings wie immer nur mit Mühe herauszulesen oder zu erahnen, wenn es heißt: „Die jüngste Arbeit des IWF zum Management von Kapitalzuflüssen ist ein Schritt, der zu einem umfassenden und ausgewogenen Ansatz für das Management von Kapitalflüssen, der auf die Erfahrungen der Länder zurückgreift, führen sollte.“

Volatilität: Die Plage der Märkte

Gleich zweimal rückt der Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung in seiner neuen Ausgabe (>>> W&E 08/August 2010) ein Phänomen in den Vordergrund, das schon immer mit un- oder deregulierten Märkten assoziiert wurde: die Volatilität bzw. Schwankungsintensität, das Auf und Ab in den Preis- und Kapitalbewegungen. Das erste Beispiel sind die Kapitalflüsse in den Süden, die derzeit einen erneuten Boom erleben, deren regelmäßiger Einbruch aber seit Anfang der 1980er Jahre in allen Schulden- und Finanzkrisen der „Dritten Welt“ eine zentrale Rolle spielte. Auch die Boom-Phasen in diesem Auf und Ab sind nicht unproblematisch, denn sie können die Inflation anheizen und das Geldangebot aufblähen. Um dies einzudämmen und die Kapitalzuflüsse zu verteuern, griff beispielsweise Brasilien im letzten Herbst zu Kapitalverkehrskontrollen.

Das zweite Beispiel ist die gestiegene Volatilität der Preisentwicklung auf den Nahrungsmittelmärkten, die durch eine wachsenden „Finanzialisierung“ der Agrarmärkte verstärkt wird. Besonders seit der letzten globalen Finanzkrise hat die Finanzindustrie die Agrarmärkte als Spekulationsfeld neu entdeckt, so dass selbst so unverdächtige Stimmen wie Joachim von Braun (früher: International Food Policy Institute in Washington, heute. Zentrum für Entwicklungsforschung in Bonn) eine stärkere Regulierung der globalen Nahrungsmittelmärkte fordern (>>> Warum die Food-Weltmärkte reguliert werden müssen).

Die Konzepte für die Zurückdrängung der Volatilität sind bislang allerdings unterschiedlich entwickelt: Während die Überlegungen zur Regulierung des Weltmarkts für Nahrungsmittel noch ganz am Anfang stehen, gibt es zur Regulierung des Kapitalverkehrs ein relativ aufgefächertes und diversifiziertes Instrumentarium, von direkten, administrativen Maßnahmen bis hin zu indirekten Regulierungen über den Preis bzw. durch quasi-steuerliche Regelungen. Das Problem besteht freilich nach wie vor darin, dass einzelstaatliche Maßnahmen der Kapitalverkehrsregulierung oft zu regelrechten Strafaktionen der Marktakteure gegen das betreffende Land führen. Die Orientierung, die W&E hier in Anlehnung an die jüngere internationale Debatte vorgibt, geht daher in die Richtung einer international koordinierten Einführung von Kapitalverkehrskontrollen (>>> Zeit für koordinierte Kapitalverkehrskontrollen). Ein geeigneter Ort dafür wäre die G20; eine sinnvolle Rolle könnte auch der IWF spielen, nachdem er jüngst seine dogmatische Neinsager-Rolle in dieser Frage gelockert hat.

Kapitalverkehrskontrollen: Wachsende Aufgeschlossenheit

Parallel zum steigenden Interesse an der Tobin-Steuer bzw. einer generellen Finanztransaktionssteuer, die auf den Handel mit allen Finanztiteln erhoben wird, hat sich eine Diskussionslinie zu einem weiteren Instrument der Finanzmarktregulierung ausgebildet, zu Kapitalverkehrskontrollen (KVKs). KVKs wären vor über zehn Jahren, kurz vor der Asienkrise durch den Liberalisierungswahn des IWF fast auf den Index gekommen und – obwohl in den IWF Articles of Agreement als Möglichkeit verankert – verboten worden. Doch jetzt scheint sich ein nüchtern-pragmatisches Verhältnis zu ihrem Einsatz mehr und mehr durchzusetzen. Hintergrund ist die erneute Kapitalflut in die Emerging Markets, die gespeist wird durch den sog. Dollar-Carry Trade, bei dem Spekulanten billige Dollars aufnehmen, um sie in Ländern und Finanzprodukten mit höherer Rendite gewinnbringend anzulegen.

Es begann Ende Oktober mit der Einführung einer Steuer auf hereinströmende Portfolioinvestitionen, um den Aufwertungsdruck auf den Real abzubremsen. Taiwan und China verfügten ähnliche Kontrollen. Und auch in Indien, Thailand, Indonesien und Südkorea gab es eine lebhafte Debatte über KVKs. Teils erfolgten die Maßnahmen halbherzig und scheibchenweise (Brasilien), teils wurde schließlich doch nichts unternommen, weil KVKs immer noch ein Stigma auf den Kapitalmärkten anhaftet und Kapitalflucht befürchtet wird. Protagonisten von KVKs wie Dani Rodrik oder Arvind Subramanian haben den IWF deshalb wegen zögerlicher Zurückhaltung kritisiert (>>> Renaissance von Kapitalverkehrskontrollen: Warum ist der IWF so stur) oder ihn aber aufgefordert, den Schwellenländern bei der Einführung von KVKs Expertise zur Verfügung zu stellen. Arvind Subramanian vom Peterson Institute in Washington hat die Schwellenländer darüber hinaus aufgefordert, die G20 als Koordinationsforum bei der Einführung von KVKs zu nutzen (>>> Time for coordinated capital account controls?).

Während noch unklar ist, ob die G20 ein geeignetes Gremium in dieser Frage sein könnte, nimmt der IWF inzwischen eine pragmatischere Rolle ein als zu Beginn, als sein Geschäftsführender Direktor Strauss-Kahn offen sagte, er halte KVKs für kein effektives Instrument. In einer Rede in London sagte Strauss-Kahn in der letzten Woche, KVKs könnten Teil eines politischen Instrumentenkastens sein, den Länder gegenüber externen Kapitalflüssen zum Einsatz bringen. Er betrachte das als pragmatische Frage und der Fonds sei hier „völlig offen“. Er ist langsam, aber es gibt ihn also, den Lernprozess beim IWF.

Regulierungsdilemma der Finanzmärkte: Finanzflüsse wie Waffen

Wer die steigenden Finanzflüsse auf den internationalen Kapitalmärkten nur besser regulieren will, ist mit dem Dilemma konfrontiert, dass die Einführung entsprechender Regelungen immer mindestens einen Schritt hinter den sog. Finanzinnovationen hinterher hinkt. So argumentieren Dani Rodrik (Harvard University) und Arvind Subramanian (Peterson Institute for International Finance) in dieser Woche in einem bemerkenswerten Beitrag, der umso bemerkenswerter ist als er in der Financial Times erschien und tagsdrauf von FT-Chefökonon Martin Wolf gut geheißen wurde. Es führe kein Weg darum herum, die internationalen Kapitalströme direkt einzuschränken: „Wenn das risikoreiche Verhalten der Finanzintermediäre nicht perfekt reguliert werden kann, müssen wir Wege finden, das Volumen der Transaktionen zu reduzieren. Sonst würden wir uns derselben Täuschung hingeben wie die Gegner von Waffenkontrollen, die argumentieren, dass ‚nicht Waffen Menschen töten, sondern Menschen‘. Da wir unfähig sind, das Verhalten der Waffenbesitzer vollständig zu regulieren, haben wir keine andere Wahl als die Zirkulation der Waffen direkt zu begrenzen.“

Die Autoren benennen eine Reihe von Schritten, die zur Einschränkung übermäßiger Liquidität führen könnten. Sofern deren Quelle die hohen Zahlungsbilanzüberschüsse der ölexportierenden Länder und der ostasiatischen Staaten, allen voran Chinas, sind, schwebt ihnen zweierlei vor: eine Art Ölsteuer in den ölimportierenden Ländern, um die Ölnachfrage zu reduzieren, und eine gewisse Aufwertung der ostasiatischen Währungen. Letztere sei unumgänglich, wenn es im Interesse aller Beteiligten zu einer geordneten Rückführung der globalen Ungleichgewichte kommen soll. Die Aufwertung könne unilateral oder durch multilaterale Absprachen, z.B. innerhalb der WTO, erfolgen.

Im Falle von Schwellenländern, die sich übermäßigen Kapitalflüssen ausgesetzt sehen, käme man nicht um den Einsatz von Instrumenten herum, die den Kapitalverkehr direkt kontrollieren. Dazu gehörten Rücklage- bzw. Depotvorschriften bei Kapitalzuflüssen und die direkte Besteuerung von grenzüberschreitenden Kapitaltransaktionen. In dieser Hinsicht sei es gerade im Interesse der Entwicklungsländer notwendig, ein breites Menü von Optionen und Instrumenten zu entwickeln. Leider habe der IWF im Zeichen der jahrelangen Tabuisierung von Kapitalverkehrskontrollen wenig für ein besseres Management des Kapitalverkehrs getan.

Dem Einwand, dass derlei Interventionen die Vorteile der finanziellen Globalisierung mindern könnten, begegnen die Autoren frappierend simpel: Es sei sehr schwer, solche Vorteile zu entdecken, wenn man nicht zu indirekten oder spekulativen Argumenten Zuflucht nehme. Es sei höchste Zeit für ein neues Modell der finanziellen Globalisierung, das endlich anerkenne, dass mehr nicht notwendigerweise besser ist.