Die BRICS in einer multipolaren Welt

Gastblog von Elizabeth Sidiropoulos*)

In dieser Woche ist Südafrika Gastgeber des 10. Jahrestreffens der BRICS (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika). Als 2009 der 1. BRIC-Gipfel abgehalten wurde (Südafrika kam 2010 dazu), befand sich die Welt in einer schmerzvollen, in den Industrieländern gemachten Finanzkrise, und der zunehmend dynamische BRIC-Block repräsentierte die Zukunft. Durch ihren Zusammenschluss hatten diese Länder das Potential, ein geopolitisches Gegengewicht zum Westen zu bilden.

Doch die westlichen Kommentatoren haben dieses Potential lange unterschätzt, was die BRICS zwang, eine stärkere Repräsentation in den Global-Governance-Institutionen zu fordern. 2011 und 2012 forderten die BRICS den Auswahlprozess der Führer des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank heraus. Doch mangels einer gemeinsamen Front hinter sich, stehen weiterhin ein Europäer (Christine Lagarde) und ein US-Amerikaner (Jim Yong Kim) an der Spitze dieser Organisationen. Und obwohl die BRICS diese Institutionen dazu brachten, ihre Abstimmungsstrukturen zu reformieren, damit die Entwicklungsländer größeres Gewicht bekamen, haben die USA und Europa immer noch unverhältnismäßig viel Macht.

Vor diesem Hintergrund ergriffen die BRICS die Initiative „externer Optionen“ und errichteten 2014 die New Development Bank (NDB) und das Contingent Reserve Arrangement. Die Initiativen wurden als Ergänzung des vorherrschenden Bretton-Woods-Systems präsentiert; es ist aber leicht vorstellbar, dass sie eines Tages die Grundlage für eine alternatives Global-Governance-Werk bilden…

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*) Elizabeth Sidiropoulos ist Chief Executive des South African Institute of International Affairs. 

Streit um AIIB: Ein weiterer Baustein gegen Bretton-Woods

Neben der New Development Bank (NDB) und dem Contingency Reserve Arrangement (CRA), das die BRICS-Staaten im letzten Jahr aus der Taufe hoben, wird in letzter Zeit vor allem die geplante Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) als weitere Facette der entstehenden institutionellen Alternative zu den traditionellen Bretton-Woods-Institutionen und den etablierten regionalen Entwicklungsbanken angesehen. Die Initiative zur AIIB-Gründung ging im letzten Herbst von China aus und umfasste zunächst rund 20 asiatische Mitgliedsländer. Die offizielle Gründung soll im nächsten Jahr erfolgen. Zwar ist China der größte Geldgeber und Peking der Sitz der neuen Bank, aber das Projekt ist – ähnlich wie die konkurrierende, von Washington und Tokio dominierte Asiatische Entwicklungsbank ADB) in Manila – offen für Mitgliedsländer außerhalb Asien.

Genau um diese Frage ist der Streit zwischen den USA und etlichen europäischen Ländern jetzt offen entbrannt. Während die Lobbystrategie Washingtons im Herbst seine Verbündeten innerhalb und außerhalb der Region noch von der Teilnahme an der chinesischen Initiative abhalten konnte, haben in der letzten Woche zunächst Großbritannien, dann Luxemburg, Deutschland, Italien und Frankreich erklärt, sie wollten Gründungsmitglieder der AIIB werden. Südkorea und Australien wollen ihre negative Haltung zu einer AIIB-Mitgliedschaft überdenken – den USA schwimmen die Felle weg.

Der Streit hat mehrere Facetten. Großbritannien und Luxemburg geht es vor allem darum, chinesisches Investitionskapital auf ihre jeweiligen Finanzplätze zu locken, was mit einer Anti-China-Strategie unvereinbar ist. Washington wirft dem langjährigen Hauptverbündeten London ein ständiges „freundliches Entgegenkommen“ („accomomdation“) gegenüber China vor. Das ist nur eine Stufe unter dem „appeasement“-Vorwurf. Inhaltlich führt die Obama-Administration die Sorge an, die neue AIIB könnte sich nicht an den „strengen“ Standards orientieren, die die Weltbank bei der Kreditvergabe anwendet. Außerdem könne die Kreditvergabepolitik der AIIB besser von außen als von innen beeinflusst werden.

Während letzteres ein ziemlich unsinniger Einwand ist, ist auch der Rekurs auf die ach so hohen Weltbank-Standards reichlich vorgeschoben. Denn im Zuge der laufenden Überprüfung der Kreditvergabestandards kamen massive Menschenrechtsverletzungen und Massenvertreibungen beim Bau von Staudämmen und anderen Großprojekten zum Vorschein. Selbst Weltbank-Präsident Jim Kim gab jüngst öffentlich seiner Befürchtung Ausdruck, dass die Zahl der Zwangsumsiedlungen weiter zunehmen werde, wenn die Weltbank, wie geplant, Infrastrukturprojekte in Entwicklungsländern massiv ausbauen sollte. NGOs befürchten ohnehin eine weitere Verwässerung der Weltbankstandards im Zuge ihrer jetzigen Überprüfung. In Wirklichkeit will Washington den Aufbau einer Alternative zu den Bretton-Woods-Institutionen von vorneherein schwächen, während den Schwellenländern innerhalb dieser Institutionen selbst geringfügig verbesserte Mitspracherechte verweigert werden (s. Blockadepolitik des Capitols).

Selbstverständlich wird eine neue Entwicklungsbank wie die AIIB, auch wenn sie als Alternative zur Weltbank wahrgenommen wird, nicht automatisch eine grundsätzlich andere Kreditvergabepolitik als die überkommenen Bretton-Woods-Institutionen machen (>>> Trotz Weltmarkt und kapitalistischer Krisen: Die Emanzipationdes Südens). Aber allein die wachsende Vielfalt der Akteure in der Entwicklungsfinanzierung kann ein Fortschritt gegenüber dem Status quo sein. Peking hat übrigens nicht die Weltbank, sondern die Europäische Investitionsbank (EIB) eingeladen, die AIIB mit Expertise bei der Mobilisierung von Infrastruktur zu unterstützen. Vielleicht ist das schon einmal was, auch wenn auch dort nicht alles Gold ist was glänzt.

BRICS: Neue Entwicklungsbank Herausforderung an IWF und Weltbank

Trotz aller Unkenrufe haben die BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) auf ihrem 6. Gipfel in Fortaleza/Brasilien die Neue Entwicklungsbank (NDB) und einen Swap-Mechanismus zur Abwehr spekulativer Angriffe auf ihre Währungen aus der Taufe gehoben. Die NDB ist eine direkte Herausforderung für die Weltbank, obwohl ihr Grundkapital mit 50-100 Mrd. Dollar unter deren Portfolio bleibt. Mit dem Pool von Reservewährungen „Contingent Reserve Arrangement” (CRA) von ebenfalls 100 Mrd. Dollar antworten die BRICS zugleich auf die fortgesetzte Weigerung, den IWF so zu reformieren, dass die Stimme der Schwellen- und Entwicklungsländer gestärkt und der Fonds in die Lage versetzt wird, schnell konditionsfreie Überbrückungsfinanzierung an Krisenländer zu gewähren.

So wie die Neue Entwicklungsbank nur ein Baustein in einer sich verändernden Welt ist (ein anderer ist etwa die geplante Asiatische Infrastrukturbank, deren Kapital sogar höher als das der Asiatischen Entwicklungsbank sein soll), so ergänzt das CRA heute schon bestehende, vom IWF unabhängige Krisenmechanismen wie das Chiang Mai-Abkommen. Auch wenn die BRICS-Konstellation ursprünglich nicht mehr war als die von einem Investment-Banker erfundene Abkürzung für eine Ländergruppe mit hohem Wachstumspotential, zeigt sich, dass sie in der Lage sind, eigene Interessendivergenzen auszugleichen und zu überbrücken: Sitz der neuen Bank wird zwar Schanghai, aber der erste Bank-Präsident wird von Indien gestellt; die anderen Länder sollen folgen. Zeitgleich mit der Errichtung des Hauptquartiers in Schanghai wird das erste Regionalbüro in Südafrika eröffnet, später dann weitere in den restlichen BRICS-Staaten.

Heiß wird derzeit über die Frage gestritten, ob die BRICS-Bank eine alternative Entwicklungsvision gegenüber IWF und Weltbank eröffnet, gleichsam einen „Fortaleza Consensus“ gegenüber dem überkommenen Washington Consensus. Richtig an den Bedenken der Skeptiker ist, dass es sich nicht um eine antikapitalistische Strategie handeln wird, die die Neue Entwicklungsbank einschlagen wird. Aber dass ihr Förderschwerpunkt auf der Infrastrukturentwicklung liegen wird, verweist darauf, dass zumindest eine zentrale entwicklungspolitische Lehre der letzten Jahre verstanden wurde: Entwicklung wird nicht durch immer mehr Deregulierung angestoßen und befördert, sondern dadurch, dass dem Staat eine aktive und katalysatorische Rolle eingeräumt wird. Die NDB könnte also eine neue multilaterale Bank werden, die den Entwicklungsstaat wieder in seine Rechte einsetzt – und das wäre schon viel angesichts der Zerstörungen, die der Neoliberalismus seit den 1980er Jahren angerichtet hat.

BRICS: Neue Entwicklungsbank fuer neue Welt

Auf ihrem Gipfeltreffen in Durban im März haben die Staats- und Regierungschefs der BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) ihre Absicht verkündet, eine neue Entwicklungsbank zu gründen, die das Ziel verfolgt, „Ressourcen für Infrastrukturprojekte und Projekte zur nachhaltigen Entwicklung in den BRICS-Staaten und anderen Schwellenvolkswirtschaften und Entwicklungsländern zu mobilisieren“. Man kann die Bedeutung dieser Entscheidung nicht überbetonen, schreiben Nicholas Stern, Amar Bhattacharya, Mattia Romani und Joseph E. Stiglitz in einem Kommentar.

Zunächst einmal spiegelt die Entscheidung die enormen Erfolge bei der wirtschaftlichen Entwicklung während der letzten vier Jahrzehnte wider (das BIP der BRICS-Staaten zusammen ist inzwischen größer als das der hochentwickelten Länder bei Gründung der Bretton-Woods-Institutionen) und die Neugewichtung globaler wirtschaftlicher Macht, die dies impliziert. Tatsächlich ist die Entscheidung ein Beleg für die Fähigkeit und Bereitschaft der BRICS-Staaten, zum eigenen Nutzen und zum Nutzen der gesamten Welt zusammenzuarbeiten. Schwellenmärkte und Entwicklungsländer nehmen die Zukunft in eigene Hände – zu einem Zeitpunkt, in dem die reichen Länder dabei sind, sich durch ihre eigenen, selbst geschaffenen Probleme hindurchzuwurschteln.

Eine neue Entwicklungsbank wird eindeutig gebraucht. Die Infrastruktur-Anforderungen in den Schwellenvolkswirtschaften und einkommensschwachen Ländern sind allein schon enorm – 1,4 Milliarden Menschen haben noch immer keine verlässliche Stromversorgung, 900 Millionen keinen Zugriff auf sauberes Wasser und 2,6 Milliarden keine ausreichende Abwasserversorgung. Zugleich werden im nächsten Vierteljahrhundert geschätzte zwei Milliarden Menschen in Städte ziehen. Und die Politik muss gewährleisten, dass die getätigten Investitionen ökologisch nachhaltig sind.

Um diese und andere Herausforderungen zu bewältigen, vor denen die Entwicklungsländer stehen, müssen die Infrastruktur-Ausgaben in den kommenden Jahrzehnten von derzeit rund 800 Milliarden Dollar auf mindestens zwei Billionen Dollar jährlich steigen. Nur so ist es möglich, langfristig eine Verringerung der Armut und die Teilhabe aller am Wachstum zu erreichen ... 

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Die G20 ist nicht das einzige Pferd im Stall

Traditionelles Familienfoto des Gipfels

Es läuft wie erwartet in Los Cabos an der Südspitze der mexikanischen Halbinsel Baja California. Während der G20 in seinen zweiten (und letzten) Tag geht, sind die ersten Formulierungen aus dem Kommuniqué durchgesickert. Danach werden die G20 feststellen: “The euro area member states at the G20 will take all necessary policy measures to safeguard the integrity and stability of the euro area, including the functioning of financial markets and breaking the feedback loop between sovereigns and banks.” Und: “We support the intention to consider concrete steps towards a more integrated financial architecture, encompassing banking supervision, resolution, and recapitalisation, and deposit insurance.” Gemeint ist die Finanzarchitektur der Eurozone.

Es lässt sich nicht mehr ermitteln, zum wievielten Male ein Gipfel verkündet, dass “alle notwendigen politischen Maßnahmen” ergriffen werden – und dies von jedermann und jederfrau nach seinem/ihrem Gusto. Immerhin sagen die Europäer zu, weitere Schritte zur finanziellen Integration zu gehen. Ob sie damit die wachsenden Sorgen der anderen G20-Staaten vor einer Anstrengung durch die europäische Schuldenkrise beruhigen können ist allerdings höchst zweifelhaft.

Wer sich in jedem Fall lieber auf sich selbst verlassen will, sind die BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika). Nach einem Treffen am Rande des G20-Gipfels verkündeten sie gestern Abend, mit dem Aufbau eines eigenen finanziellen Sicherheitsnetzes beginnen zu wollen. Gedacht ist daran, Währungsreserven in einem gemeinsamen Pool zu sammeln, auf den die einzelnen Länder im Falle einer plötzlichen Kapitalflucht zurückgreifen können. Pate des Projekts ist die Chiang Mai-Initiative der asiatischen Länder, die kürzlich erneut aufgestockt wurde und die eine Art Vorform für einen Asiatischen Währungsfonds ist.

Die neue BRICS-Initiative soll bis 2013 stehen und geht über alles hinaus, was bislang in diesem Rahmen beschlossen wurde, darunter auch eine neue, gemeinsame BRICS-Entwicklungsbank. Auch wenn der finanzielle Umfang erst heute bekannt gegeben werden soll, zeigt sich, dass die G20 keineswegs das einzige Pferd sind, auf das die BRICS setzen. Auf jeden Fall wird es interessant werden, in welchem Verhältnis die Größenordnung des neuen Fonds und die Zusagen der BRICS zur Aufstockung der Finanzmittel des IWF zueinander stehen. Diese sollen ebenfalls heute im Laufe des Tages bekannt gegeben werden.

Noch mehr Geld beim IWF? Ja, aber, sagen die BRICS

Am Rande der Jahrestagung von IWF und Weltbank hat Christine Lagarde eine substanzielle Erhöhung der finanziellen Ressourcen des Währungsfonds ins Gespräch gebracht, um den wachsenden Aufgaben in der sich ausweitenden globalen Krise gerecht zu werden. Das Kommuniqué der BRICS kann als eine erste Antwort darauf verstanden werden. Diese ist prinzipiell positiv, aber an die Bedingung einer beschleunigten Reform der Governance-Strukturen des Fonds zu ihren Gunsten geknüpft. „Falls notwendig sind wir – abhängig von den Gegebenheiten der einzelnen Länder – bereit zu erwägen, über den IWF oder andere internationale Institutionen Unterstützung bereitzustellen, um die aktuellen Herausforderungen für die globale Finanzstabilität zu meistern“, heißt es in dem Kommuniqué.

Der erneute Finanzbedarf des IWF ergibt sich aus seinem neuen und starken Engagement in Europa, und er dürfte noch größer werden, wenn demnächst auch für Länder wie Italien und Spanien Rettungspakete aufgelegt werden müssen. Deshalb knüpfen die BRICS ihre Bereitschaft zur Hilfe erstens daran, dass alle Länder, denen der IWF hilft, künftig eine „gleiche, transparente und vorhersagbare Behandlung“ erfahren, wie der indische Zentralbank-Präsident Duvvuuri Subbarao sagte. Zweitens wollen die BRICS, dass die laufenden Governance-Reformen, bei denen es im Wesentlichen um mehr Stimmrechte für Schwellen- und Entwicklungsländer geht, beschleunigt werden. „Wir müssen desweiteren mit der umfassenden Überprüfung der Quotenformel bis Januar 2013 fortfahren und die nächste Quotenüberprüfung bis Januar 2014 abschließen“, sagt das Kommuniqué. Süffisant bemerkt der mexikanische Zentralbankchef Agustin Carstens: „Der Fonds braucht dringend Kapital – das ist eine sehr gute Gelegenheit zur Neugewichtung der Stimmrechte.“

Mit ihrer erstmals so explizit formulierten Knüpfung von Finanzbeiträgen an eine Reform übernehmen die Schwellenländer eine Taktik, wie sie seit vielen Jahren von einem Teil der NGO-Szene vertreten wird („mehr Geld nur gegen Reform“). Nur dass dieses Kalkül im Falle der NGOs meist nicht aufging. Bei den BRICS liegt der Fall jedoch anders: Ohne ihre Zustimmung und ihr Geld wird eine substanzielle Aufstockung der Kreditvergabekapazität des IWF kaum mehr möglich sein.

Pressekonferenz der BRICS in Washington

* BRICS Joint Communiqué >>> hier.

Rollentausch zwischen Nord und Süd oder Normalisierung?

Wie viele europäische Staatsanleihen die Chinesen am Ende auch kaufen werden, alleine die Tatsache, dass seit letzter Woche ernsthaft darüber diskutiert wird, wie China und andere aufstrebende Wirtschaftsmächte Europa in der Schuldenkrise unter die Arme greifen können, markiert einen dramatischen Punkt. Erst kündigte Brasiliens Finanzminister Guido Mantega, von dem die Rede von den neuen „Währungskriegen“ stammt, an, dass die BRICs („Brasilien, Russland, Indien und China“) in der nächsten Woche auf ihrem Treffen in Washington diskutieren werden, wie und in welchem Umfang sie Europa helfen können. Dann räsonierte Chinas Premierminister Wen Jiabao bei der Eröffnung des „Sommer-Davos“ in Dalian/China offen über die Bereitschaft seines Landes, Europa „seine helfende Hand“ zu reichen und in die europäische Wirtschaft zu investieren.

Die „helfende Hand“ gibt es freilich nicht zum Nulltarif. Europa, dessen Länder sich noch vor wenigen Generationen an der Kolonialisierung Chinas versucht haben, hat eine Bringschuld. Aus chinesischer Sicht gehört dazu, dass Europa China in der WTO als „Marktwirtschaft“ anerkennt – ein technischer Status, der es wesentlich schwerer machen würde, China vor ein Streitschlichtungspanel der Handelsorganisation zu zerren. Und: So wie China durch seine Wachstumsraten und die begonnene strategische Umorientierung auf die Binnenwirtschaft versucht, seinen Beitrag zur weltwirtschaftlichen Erholung und Stabilität zu leisten, so solle Europa zuerst sein „eigenes Haus in Ordnung bringen“, bevor relevante Investitionssummen aus China fließen.

Letzteres klingt so wie die Europäer früher den IWF-Klienten diktierten, ihre Wirtschaft „gesund zu schrumpfen“, kann sich aber längst auf kein so festgefügtes Machtsystem stützen, wie es bis vor kurzem in der Nord-Süd-Richtung herrschte. Die Forderung nach einem besseren Status in der WTO zielt hingegen auf die Beendigung von Diskriminierung und damit auf Normalisierung – eine Zustimmung der Europäer würde „unsere Freundschaft reflektieren“ (Wen). Es ist also kein wirklicher Rollenwechsel zwischen Nord und Süd, der sich hier vor unseren Augen abspielt. Aber die Zeichen, dass sich die alten Asymmetrien auflösen, werden zunehmen, und das ist gut so.

Vor der IWF-Frühjahrstagung: Reformforderungen der BRICs

Unmittelbar vor dem Treffen der G20-Finanzminister und der Jahrestagung von IWF und Weltbank in Washington haben die BRICs (Brasilien, Russland, Indien und China) die beiden Bretton-Woods-Zwillinge zu zügigeren Reformen aufgefordert. „Der IWF und die Weltbank müssen dringend ihr Legitimationsdefizit angehen“, heißt es im Kommuniqué, das die Chefs der vier wichtigsten Emerging-Economy-Staaten im Anschluss an ihren Gipfel in Brasilia herausgaben. Und: „Wir rufen dazu auf, die Stimmrechtsreform der Weltbank auf der kommenden Frühjahrstagung abzuschließen, und erwarten, dass die Quotenreform des IWF bis zum G20-Gipfel im November dieses Jahres abgeschlossen wird.“

Einerseits ist die Botschaft klar: Beschleunigt die Reformen oder riskiert, wieder in die Bedeutungslosigkeit zurückzufallen. Deutlich weist der Text darauf hin, dass die BRICs im Rahmen der G20 der Aufstockung der Finanzmittel für den IWF zugestimmt haben und auch der anstehenden Kapitalerhöhung der Weltbank nicht im Wege stehen werden – „faires Burden-Sharing“ vorausgesetzt. Jetzt wollen sie Taten bei der Governance-Reform sehen. Andererseits ist die anstehende Stimmrechtsreform nicht so weitreichend, wie sie sein müsste, um die Machtungleichgewichte in der Bank zu überwinden. Gerade mal von 44 auf 47% würden sich die kombinierten Stimmrechte der Entwicklungsländer erhöhen. Auch bei der IWF-Quotenreform steht nicht viel mehr auf der Tagesordnung.

Die beschriebene Zurückhaltung im Konkreten ist symptomatisch für die derzeitige Rolle der BRICs und anderer aufstrebender Volkswirtschaften in der Weltwirtschaft. (Parallel tagte in Brasilia auch die IBSA-Gruppe aus Indien, Brasilien und Südafrika.) Einerseits ist die bestehende Weltordnung klar der Ausgangspunkt für diese neuen Gruppierungen. Andererseits betonen ihre Kommuniqués seit der jüngsten Finanzkrise regelmäßig die Notwendigkeit einer reformierten und stabileren globalen Finanzarchitektur. Aber das Plädoyer bleibt schwach; eine klare, geschweige denn antagonistische Trennlinie zur Politik der G8 wird nicht erkennbar. Immerhin wurde in Brasilia deutlich, wie schnell sich die BRICs derzeit institutionalisieren. Ihr Gipfel war jetzt schon der zweite (nach Jekaterinburg im Juni letzten Jahres in Russland), und der dritte ist für nächstes Jahr schon in China vorgesehen. Gleichzeitig vervielfachen sich die sektoralen Integrationsinitiativen unter den BRICs geradezu atemberaubend schnell, vor allem im wirtschaftlichen Bereich. Süd-Süd-Kooperation ist heute zweifellos eines der größten Erfolgsprojekte.

>>> BRICs Urged Reform of Financial Architecture: Communiqué of the summit in Brasilia