Nach Mexiko: Was bleibt von der Busan-Partnerschaft?

Ein Gastblog von Thomas Fues und Stephan Klingebiel*)

Nun hat es endlich stattgefunden: das erste hochrangige Treffen der Global Partnership for Effective Development Cooperation (GPEDC). Die mexikanische Regierung hat die wichtigste Konferenz zu Fragen der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) nach dem Busan-Treffen Ende 2011 ausgerichtet. Mit der Eröffnung durch VN-Generalsekretär Ban Ki-moon und den mexikanischen Staatspräsidenten hatte das Treffen protokollarisch einen hochrangigen Auftakt gefunden.

Busan stand noch als Symbol für die alte Wirksamkeitsagenda der traditionellen Geber, die zwar spürbare Verbesserungen in der Qualität der EZ in der Lage war zu leisten, aber letztlich gerade bei den dynamischen Mitteleinkommensländern und ihren Ansätzen für Süd-Süd-Kooperation an Akzeptanz verloren hatte. Mexiko sollte der Start in ein neues Zeitalter der Gleichberechtigung zwischen traditionellen und neuen Gebern sowie Partnerländern der Entwicklungszusammenarbeit werden.

Das Mexiko-Treffen erfüllte diese Erwartungen nicht, sondern relativierte den in Busan erreichten Konsens. Zwar wirken internationale NGOs und der Privatsektor noch umfassender an der neuen Partnerschaft mit. Aber letztlich hat die Transformation der alten EZ-Architektur nicht funktioniert – ob dies in den nächsten Jahren möglich sein wird, ist mehr als ungewiss. China und Indien sind erst gar nicht angereist, die brasilianischen Vertreter kamen zwar nach Mexiko, machten aber mehr als deutlich, dass man den Prozess nur beobachte. Hinzu kommt, dass der Anspruch der Globalen Partnerschaft, die Globale Partnerschaft zu sein, von den mehr oder weniger parallel stattfindenden UN-Prozessen wenig Akzeptanz erfährt – hier wird die GPEDC auch entsprechend als „Busan-Partnerschaft“ tituliert. Damit bleibt die Zahl der überzeugten GPEDC-Freunde recht überschaubar.

Die bisherigen drei Co-Chairs – Indonesien, Nigeria und Großbritannien – waren bislang treibende Kräfte, die jeweils durch Ministerinnen den Vorbereitungsprozess für das Mexiko-Treffen übernommen hatten. Der immer wieder von Großbritanniens DFID-Chefin Justine Greening erhobene Führungs- und Modellanspruch in den EZ-Debatten wirkt dabei nicht auf alle Akteure vereinnahmend.

Die Gründe für die Ablehnung des Mexiko-Treffens durch die drei großen Geber des Südens, China, Indien und Brasilien, sind die mangelnde Legitimität der GPEDC und die begrenzten personellen Kapazitäten für derartige diskursive und doch eher ergebnislose Prozesse. Bereits im Vorfeld hat es Konflikte über Formulierungen im Abschlusskommuniqué gegeben. Von südlichen Regierungen wurde bemängelt, dass der eigenständige Charakter der Süd-Süd-Kooperation nicht angemessen zum Ausdruck komme. Von vielen wird GPEDC weiterhin als OECD-DAC dominierter Prozess wahrgenommen, dem die Offenheit für gemeinsame Lernprozesse fehlt.

Ein zentrales Thema der Mexiko-Konferenz war die Süd-Süd-Kooperation. Von allen Seiten wurde die Entwicklung aussagekräftiger Methoden zur Rechenschaftslegung sowie die Steigerung der Transparenz als vordringliche Aufgaben bezeichnet. Stimmen aus den Niedrigeinkommensländern insistierten darauf, dass ihre Interessen und Perspektiven auch bei der Süd-Süd-Zusammenarbeit im Mittelpunkt stehen sollten. Dies bezog sich u.a. auf die eher operationale Wirkungsmessung von Projekten und Programmen. Auf breites Interesse stieß die Rolle der Süd-Süd-Kooperation bei der Umsetzung der Post-2015-Agenda. Unklar blieb, welche Verpflichtungen die südlichen Geber hier eingehen wollen.

Deutlich sichtbar wurden in den Diskussionen die weiter bestehenden Wahrnehmungsunterschiede zum Thema Süd-Süd-Kooperation. Die Schaffung von empirisch gestützten Grundlagen dazu muss zuallererst durch Akteure im Süden erfolgen, um dort Akzeptanz zu finden. Mit diesem Ziel nutzte ein breites Bündnis von Think Tanks aus Schwellen- und Entwicklungsländern das Mexiko-Treffen zur Gründung eines neuen Netzwerks, das Dialog und Erfahrungsaustausch mit nördlichen Partnern anstrebt.

* Klarer Rückschlag

Im Hinblick auf die Einbeziehung der drei großen Geber aus dem Süden – China, Indien und Brasilien – ist die Konferenz ein klarer Rückschlag. Was folgt daraus für die Zukunft von GPEDC? Sollte sich die Plattform weiterhin um weltweite Unterstützung bemühen oder könnte eine institutionelle Neuorientierung, etwa in Richtung des VN-Systems, den Geburtsfehler mangelnder Legitimität und Akzeptanz von Busan beheben? Die zweite Option ist der bessere Weg (siehe auch: >>> So viel Partnerschaft war noch nie: Wer kontrolliert welche SDGs?). Mit dem Aufbau neuer Strukturen zur Umsetzung der Post-2015-Agenda könnte sich GPEDC als operative Plattform für internationale Kooperation unter Führung des neuen High Level Political Forum bei den Vereinten Nationen neu konstituieren. Damit wäre der endgültige Abschied von der OECD-DAC-Struktur vollzogen und die politische Steuerung in die Hand der VN gelegt. Für viele Beobachter wäre dies mit dem Preis weniger effektiver Diskussionsprozesse verbunden. Dennoch gibt es zu einem solchen Prozess praktisch keine Alternativen, wenn die angestrebte Partnerschaft den gewünschten globalen Charakter annehmen soll.

*) Thomas Fues und Stephan Klingebiel sind Wiss. Mitarbeiter beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE). Ihr Kommentar erschien zunächst als DIE-Kolumne.